Spotykam się w praktyce z szeregiem powtarzających się pytań i problemów (FAQ) dotyczących wypłacania dotacji i ich zwrotu. Na niektóre z nich postaram się krótko odpowiedzieć.

Czy urząd może wstrzymać wypłatę miesięcznych dotacji?

Najkrótsza odpowiedź brzmi – NIE. Prawo nie przewiduje jakichkolwiek możliwości wstrzymania wypłaty bieżących dotacji. Jednak często w uchwałach dotacyjnych, albo w praktyce działania gmin, pojawiają się zapisy lub twierdzenia, że można wstrzymać wypłatę dotacji, gdy np.:
– podmiot dotowany nie złożył rozliczenia rocznego z wykorzystania dotacji (albo rozliczenia okresowego, gdy gmina wymaga więcej, niż jednego rozliczenia, np. rozliczeń półrocznych czy miesięcznych)
– dotowana placówka nie złożyła miesięcznej informacji o liczbie uczniów
– kontrola prowadzona przez urząd wykazała nieprawidłowości lub uniemożliwiono przeprowadzenie kontroli.
Są to najczęściej powtarzające się powody wstrzymywania wypłaty dotacji.
Zgodnie z ustawą, zaprzestanie (czyli nawet nie wstrzymanie) wypłacania dotacji może mieć miejsce jedynie w przypadku wykreślenia placówki z ewidencji, czyli w wyniku jej likwidacji lub faktycznego zaprzestania działalności przez placówkę, prowadzącego do jej likwidacji (art. 83 ustawy).
Co zatem się dzieje, gdy dotowana placówka nie wypełniła wymogów określonych w uchwale rady gminy, i z tego powodu urząd wstrzymuje dotacje? Placówka pomimo tego ma prawo wystąpić do urzędu o wypłatę dotacji, z odsetkami liczonymi od końca miesiąca, za który dotacji nie otrzymała, a w przypadku odmowy, wnieść sprawę do sądu cywilnego.
Natomiast urząd może wszcząć postępowanie kontrolne i w jego wyniku wydać nawet decyzję o zwrocie dotacji, jako pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości albo wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem.
(zobacz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2011 r, sygn.. III SA/Gl 4/11)
(Wyroki sądów administracyjnych dostępne są na portalu www.orzeczenia.nsa.gov.pl )

Czy po zakończeniu roku finansowego urząd może dokonać „przeliczenia” wysokości dotacji według wykonania budżetu i zażądać zwrotu części dotacji?

Zgodnie z art. 90, dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Jest bardzo częstą praktyką, że po zakończeniu roku i „rozliczeniu” wydatków budżetowych w publicznych przedszkolach, okazuje się, że zaoszczędziły one jakieś kwoty, czyli wykonanie budżetu było poniżej kwot zaplanowanych, wpisanych do uchwały budżetowej. Praktyka taka jest jednak sprzeczna z prawem. Do tej pory brakowało wyraźnych wytycznych, w szczególności sądowych, ale obecnie po wspomnianym wcześniej wyroku WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2014 r., sygn. V SA/Wa 2555/13 nie powinno być co do tego wątpliwości. Dotacje należy obliczać według kwot planowanych w budżecie, a nie po jego wykonaniu według zmniejszonych wydatków.
Placówki, którym w ten sposób zabrano część dotacji, mogą na drodze sądowej dochodzić swoich roszczeń nawet przez 10 lat.
Czasami może zdarzyć się sytuacja odwrotna, gdy po zakończeniu roku urząd dopłaca przedszkolom. Pozornie, wydaje się, że to analogiczny przypadek, gdy przedszkola publiczne wydały więcej. W rzeczywistości jest to jednak zupełnie inna sytuacja prawna, gdyż jednostki budżetowe nie mogą wydać więcej, niż otrzymują w ramach budżetu, a ich wyższe wydatki muszą mieć podstawę w zmienionej uchwale budżetowej. Czyli, zmiana budżetu „w górę” powinna spowodować podniesienie kwoty dotacji. Analogicznie, obniżenie pewnych wartości budżetowych także poprzez zmianę uchwały budżetowej może spowodować zmniejszenie dotacji.

Co się dzieje, gdy urząd żąda zwrotu części dotacji po dokonaniu takiego „przeliczenia”?

Przede wszystkim, urząd winien wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu (części) dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości. Jak wskazałem wyżej, nie zachodzi taka podstawa, gdy zmniejszenie wynikać ma z oszczędności w wydatkowaniu środków przez przedszkola publiczne. W wyniku postępowania musi być wydana decyzja administracyjna o zwrocie części dotacji. Decyzję taką może wydać tylko wójt (burmistrz, prezydent miasta). Inne osoby mogą wydawać decyzje wyłącznie z upoważnienia tego organu. Od decyzji przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) właściwego dla tej gminy (zwykle jest w mieście, które poprzednio było miastem wojewódzkim), a odpowiednie pouczenie musi znajdować się na decyzji. Jeśli SKO nie uchyli takiej decyzji wójta, to przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Często natomiast urzędy nie wydają w ogóle decyzji w tej sprawie, lecz piszą pismo i po prostu potrącają swoje „należności” z dotacjami wypłacanymi na bieżąco. Takie działanie jest także bezprawne, gdyż urząd nie ma prawa do dokonywania JAKICHKOLWIEK potrąceń z bieżących, wypłacanych dotacji.
Czasami, urzędy zmuszają placówki do podpisywania „dobrowolnych” umów czy oświadczeń o zwrocie takich „nadmiernych” dotacji w ratach. Jest to także praktyka bezprawna.

Jak bronić się przed żądaniem zwrotu dotacji w powyższych sytuacjach?

Przede wszystkim, nie należy godzić się na jakiekolwiek dobrowolne i umowne ustalenia dotyczące zwrotu dotacji, którą urząd określa jako nadmierną. Trzeba ustalić, jakie są podstawy żądania ze strony urzędu. Jeśli oparte są na wykonaniu budżetu, to są nieuzasadnione. Dobrowolnie i bez decyzji administracyjnej nie należy dokonywać zwrotu żądanych kwot. Jeżeli decyzja została doręczona, w terminie 14 dni od otrzymania należy wnieść odwołanie do SKO. Jeśli natomiast decyzja nie została wydana, a kwota jest potrącona z dotacji bieżących, należy wezwać wójta (burmistrza) do zapłaty niewypłaconej części dotacji, a w przypadku odmowy, można wnieść sprawę do sądu cywilnego.

Autor: Robert Kamionowski

Zespół Kancelarii Peter Nielsen & Partners planuje przeprowadzenie seminarium szkoleniowego w Warszawie w dniu 8 maja 2014 r. Tematem będą dotacje: zasady prawidłowego obliczania dotacji przez gminy, prawne możliwości kwestionowania przez placówki niepubliczne wysokości bieżących dotacji oraz dochodzenia wyrównania zaniżonych dotacji z lat poprzednich.

Udział w tym seminarium będzie bezpłatny. Seminarium kierowane jest w szczególności do osób prowadzących placówki niepubliczne.

Szczegóły dotyczące tego szkolenia oraz zgłoszeń będą opublikowane już wkrótce.

Ważne orzeczenie WSA w Warszawie

Ważny wyrok wydał kilka dni temu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie, w której jako pełnomocnik uczestniczyłem. Przedmiotem rozstrzygnięcia była skarga na decyzję, wydaną przez burmistrza, o zwrocie przez przedszkole części dotacji, rzekomo pobranej w nadmiernej wysokości. Podstawą były obliczenia dokonane przez gminę, które brały pod uwagę nie tylko przedszkola publiczne w tym mieście, ale także oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych. A ponadto, gmina liczyła koszty według wykonania budżetu po zakończeniu roku finansowego, a nie według kwot zaplanowanych w uchwale budżetowej. Czemu to takie ważne? Bardzo często przedszkola publiczne „zaoszczędzają” jakieś pieniądze, które nie zostały w pełni wydatkowane, a te niższe kwoty były brane pod uwagę przy tak zwanej „korekcie” wysokości  dotacji. Stąd końcowe obliczenie dotacji okazało się niekorzystne dla niepublicznych placówek, którym z tego tytułu „kazano” zwracać często poważne kwoty. Ponieważ sporządzone odwołanie do SKO nie przyniosło rezultatu, jako pełnomocnik przedszkola wniosłem skargę do sądu administracyjnego. Sąd w całości podzielił prezentowany przez nas pogląd, że, po pierwsze, podstawą naliczenia kosztów są wydatki zaplanowane w budżecie, a nie wynikające z jego wykonania po zamknięciu roku finansowego. Po drugie, Sąd nie miał wątpliwości, że nie można wliczać do podstawy dotacji kosztów i uczniów oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych czy innych placówek, jak punkty przedszkolne.

To jeden z pierwszych, jeśli nie pierwszy, wyrok sądy administracyjnego, wprost potwierdzający te dwie zasadnicze kwestie w jednym orzeczeniu, bezpośrednio odnoszącym się do niepublicznych przedszkoli. Do tej pory jedynie sądy cywilne wydały kilka wyroków, m.in. w odniesieniu do oddziałów i punktów przedszkolnych. Prowadzone przez nas sprawy cywilne także przynoszą korzystne rozstrzygnięcia dla przedszkoli. Czy oznacza to lepszy klimat dla niepublicznych placówek?

Autor: Robert Kamionowski

Pytanie to często spędza sen z powiek właścicieli niepublicznych placówek. Zbyt niskie dotacje oznaczają w praktyce poważne problemy ze „spinaniem” się budżetu przedszkola czy szkoły. Oczywiście, różnica musi być i tak pokrywana z czesnego, ale z kolei, zbyt wysokie czesne odstraszy rodziców. Dlatego właściwe proporcje pomiędzy kwotami z dotacji a przychodami z czesnego stanowią często „być albo nie być” dla przedszkola.

Czy można w ogóle dochodzić zaległych dotacji?

Krótko mówiąc – tak! I to nawet po wielu latach. Poprzedni artykuł dotyczy możliwości skarżenia ustalonej bieżącej wysokości dotacji na drodze administracyjnej. Często jednak, a może nawet w zasadzie, jest to działanie zbyt późne, gdy problem wysokości dotyczy dotacji nie w roku bieżącym, ale w latach poprzednich. W takiej sytuacji, roszczenie o wypłatę dotacji jest dopuszczalne, ale musi być skierowane do sądu cywilnego. Na szczęście, nie ma obecnie sporu, iż ta droga jest możliwa, chociaż nadal niektóre gminy starają się dowodzić, że tylko na drodze administracyjnej można domagać się prawidłowej wysokości dotacji. Odróżnić należy dwie kwestie – kwestionowanie bieżącego ustalenia wysokości dotacji, co odbywa się na drodze administracyjnej, od domagania się zapłacenia dotacji, która w przeszłości (lub nawet obecnie) płacona jest w wysokości zbyt niskiej, niż wynikająca z przepisów. To zaś jest możliwe tylko w sądzie cywilnym.

Cywilna droga dochodzenia roszczeń

Skoro można dochodzić dotacji, które w przeszłości zostały wypłacone w zaniżonej wysokości, jak to zrobić? Prawidłową drogą jest sporządzenie i wniesienie pozwu do właściwego sądu cywilnego. Jeśli placówka nie otrzymała kiedyś, z jakiegoś powodu, należnej dotacji, to roszczenie będzie opiewać na niewypłaconą kwotę, wraz z odsetkami. A jeśli, naszym zdaniem, gmina płaciła dotację zbyt niską? Przede wszystkim, należy sprawdzić i policzyć, ile powinna wynosić prawidłowo naliczona dotacja. Przynajmniej w przybliżeniu. Zdaję sobie sprawę, że to trudne zadanie, szczególnie dla osób, które zajmują się działalnością edukacyjną, a nie finansową. Pozostaje skorzystać z pomocy specjalisty, np. prawnika. Do wyliczenia trzeba posłużyć się dokumentami finansowymi gminy, budżetem, informacjami o liczbie uczniów w publicznych przedszkolach. Dopiero po takim obliczeniu będzie widać, czy jest o co walczyć.

Czy roszczenie o dotację ulega przedawnieniu?

Bardzo poważne wątpliwości dotyczyły kwestii, czy i po ilu latach roszczenie o zaległe dotacje ulega przedawnieniu. Prezentowane były różne stanowiska, między innymi takie, że przedawnia się po 3 latach, gdyż jest to roszczenie o świadczenie okresowe, albo związane z działalnością gospodarczą. Inne poglądy wiązały okres przedawnienia z przepisami finansowymi, które z kolei dotyczą możliwości żądania przez gminę zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości albo wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem (o tym jednak w innych artykułach). Ja byłem zdania, że te terminy nie mogą być stosowane w postępowaniach cywilnych o wypłatę dotacji (czy raczej odszkodowania) na rzecz niepublicznych placówek, bo są terminami właściwymi dla całkiem odmiennych roszczeń. Warto przede wszystkim powiedzieć, że dotacja, pomimo iż wypłacana jest w miesięcznych „ratach”, nie jest świadczeniem okresowym. Przykładem takiego świadczenie mogą być comiesięczne płatności za czynsz, telefon etc. Natomiast dotacja jest świadczeniem rocznym, a jedynie wypłacanym w częściach, konkretnie w 12 comiesięcznych częściach. Błędne było także kwalifikowanie tych roszczeń jako związanych z działalnością gospodarczą, jako że sama ustawa o systemie oświaty w art. 83a przesądza, że prowadzenie szkoły czy przedszkola działalnością gospodarczą nie jest. Nawiasem mówiąc, nie jest także działalnością gospodarczą prowadzenie szkół i wypłacanie dotacji przez gminy. A skoro nie jest to tego rodzaju działalność, pozostają przepisy kodeksu cywilnego dotyczące stosunków pozagospodarczych, a termin przedawnienia roszczeń, określony w art. 188 kodeksu, wynosi 10 lat. Kilka ostatnich orzeczeń sądów powszechnych przyniosło potwierdzenie takiego stanowiska.

Kogo skarżyć?

Gmina jest podmiotem prawa i posiada osobowość prawną zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym. Na podstawie ustawy o systemie oświaty, to właśnie gmina wypłaca dotacje ze swego budżetu. Pozwanym podmiotem w takiej sprawie będzie zatem gmina (lub miasto, jeśli jest to gmina miejska). Czyli – nie rada gminy ani wójt czy burmistrz, którzy są tylko organami władzy gminy.

Czy warto dochodzić roszczeń z tytułu dotacji?

Oczywiście, że tak! Wiele przykładów udanych procesów pokazuje, że niepubliczne placówki, jeśli są dobrze przygotowane, wygrywają z gminną biurokracją. Wymaga to na pewno dużo pracy i wysiłku, ale efekt jest tego warty. Sądy też w wielu przypadkach dopiero uczą się stosowania przepisów ustawy w tym zakresie, zdarzają się „wpadki” i dziwne orzeczenia, ale to się już zmienia.

Autor: Robert Kamionowski