Od roku 2009 obowiązują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Dotacje podmiotowe, którymi są dotacje dla niepublicznych placówek oświatowych, przewidziane są w art. 131 tej ustawy. Natomiast art. 251 stanowi o obowiązku zwrotu dotacji, niewykorzystanych w terminie. Ustęp 1 tego artykułu mówi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Zatem zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansach publicznych, dotacje podmiotowe dla niepublicznych placówek oświatowych należy wykorzystać do końca roku budżetowego, w którym zostały udzielone.

Orzecznictwo sądów administracyjnych w takich sprawach przynosi dosyć jednoznaczne rozumienie przepisów oraz wykładnię ich stosowania. Zgodnie z tym, wydatek, aby mógł być uznany za dotyczący danego roku, musi zostać faktycznie dokonany w trakcie tego samego roku. Może to być w formie przelewu, wypłaty gotówkowej etc., lecz dotyczyć musi faktycznego wyjścia określonej kwoty z majątku tego podmiotu.

W takim kontekście najwięcej problemów stwarzają wydatki, dokumentowane i dekretowane pod koniec roku, a faktycznie zapłacone już na początku roku następnego, jak np. składki ZUS i zaliczki na podatek dochodowy, a także faktury otrzymane na początku roku, lecz dotyczące okresu poprzedniego (np. rozliczenie energii). W takich sytuacjach, wydatek dokonany na początku roku budżetowego, nawet jeśli dotyczy zdarzeń mających miejsce w roku poprzednim, winien być zaliczony do wydatków bieżącego roku.

Wobec powyższego, kwoty zapłacone np. w roku 2014, nawet jeśli dotyczą roku 2013, winny być zaliczone do wydatków dokonanych w roku 2014. W opisanej sytuacji prawidłowe jest zatem zaliczanie wypłaty dokonanej w styczniu do wydatków tego właśnie roku budżetowego i pokrywanie go z dotacji styczniowej, a nie poprzedniego roku, pomimo, że wynagrodzenie dotyczy miesiąca grudnia. Ta sama sytuacja jest w przypadku zapłaty pochodnych od wynagrodzeń, dokonywanych w styczniu, a dotyczących wynagrodzeń za grudzień poprzedniego roku. Te wypłaty także powinny być zaliczane do wydatków w tym roku, w którym następuje fizycznie ich zapłata.

Jeśli wystąpiłaby sytuacja odwrotna, to jest wypłat wynagrodzeń grudniowych, dokonywanych w styczniu a zaliczanych do poprzedniego roku, byłaby ona nieprawidłowa zgodnie z ustawą o finansach publicznych. W takiej sytuacji rozwiązaniem mogłoby być dokonanie korekty rozliczenia wydatków za ostatnie lata (np. podane 5 lat) w ten sposób, że wynagrodzenia wypłacane w styczniu i dotychczas zaliczane do poprzedniego roku budżetowego, zostaną skorygowane jako wydatki już nowego roku. W ten sposób, w każdym roku pozostanie 12 wypłat, jednakże wyplata styczniowa dotyczyć będzie w istocie wynagrodzenia za grudzień poprzedniego roku, a wynagrodzenie grudniowe będzie faktycznie zapłacone w styczniu następnego roku. Takie rozwiązania, to jest zarówno korekta kilku lat wstecz jak i zaliczenia wydatków poniesionych faktycznie w danym roku do wydatków bieżących (tegorocznych), jest dopuszczalne w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych.

Oczywiście istnieje możliwość dokonania korekty rozliczeń poprzednich lat, gdy w tamtym czasie błędnie zaliczano wydatki dokonywane w innym roku budżetowym. Przepisy nie zabraniają takich korekt, a sądownictwo i praktyka od dawna taką możliwość potwierdzają. W takiej sytuacji należy zatem sporządzić i złożyć korektę rozliczenia za dany rok, wskazując w nim inne wydatki (inne faktury), dotyczące tego właśnie roku 2013 i faktycznie zapłacone w tym roku. Urząd zgodnie z przepisami, nie ma prawa odmówić przyjęcia takiej korekty. Warto przy tym pamiętać, ze celem dotacji jest dofinansowanie działalności placówek oświatowych, a nie ich całkowite sfinansowanie. Dlatego też błędna i niezgodną z prawem jest polityka, często stosowana przez urzędy, wskazywania przez organ dotujący, na co konkretnie mogą być wydane dotacje, gdyż to sama dotowana placówka ma swobodę wyboru kosztów, które współfinansuje z otrzymanej dotacji.

Autor: Robert Kamionowski, radca prawny

Kontakty mailowe: kontakt@prawoiedukacja.pl ; rk@pnplaw.pl

Często spotykanym problemem jest podział kosztów, które mogą być uznane za koszty wspólne różnych placówek niepublicznych, prowadzonych przez ten sam organ lub działających w ramach zespołów w jednym budynku, np. oddziału przedszkolnego i szkoły lub szkoły i przedszkola. Dotyczyć to może takich kosztów stałych, jak ogrzewanie, energia, czynsze, administracja i księgowość etc., oraz podział kosztów, w szczególności wynagrodzeń, które dotyczą w różnym stopniu tych różnych placówek, ale dają się przypisać do nich w bardziej konkretny sposób.

 Same przepisy nie przynoszą rozstrzygnięcia, jak należy postępować w takich sytuacjach. Pomocne może być zatem orzecznictwo oraz ukształtowana praktyka. Dopuszczają one dzielenie kosztów, ponoszonych wspólnie przez różnego rodzaju placówki, w taki sposób, aby każdej z nich można było przypisać odpowiednią część wydatków.

Przykładowo, w wyroku WSA w Krakowie w wyroku z 2013-02-19 sygn. I SA/Kr 1955/12 oraz WSA w Kielcach z 2011-10-26 sygn. I SA/Ke 369/11 stwierdzono:

W przypadku wykazania przez spółkę, jako organ prowadzący szkołę, że ze względów organizacyjnych spółka ponosi wspólne koszty obsługi kadrowej, administracyjnej, finansowo – księgowej, prowadzonych szkół, to wydatki na obsługę w tym zakresie, w części dotyczącej szkoły na którą dotacja została przyznana, należy uznać za związane z realizacją zadań o których mowa w art. 90 ust 3d ustawy.

 W tym zakresie, to jest co do metod podziału kosztów, nie ma jednolitych i określonych zasad. Należy zatem dokonywać podziału kosztów zgodnie z ich charakterem, przeznaczeniem oraz rodzajem i wielkością samych placówek. Organ prowadzący powinien samodzielnie określić sposób podziału i dokumentowania kosztów, np. wewnętrznym zarządzeniem lub uchwałą (np. jeśli jest to osoba prawna posiadająca kolegialny organ zarządu).

 Koszty dotyczące budynków, pomieszczeń, mogą być dzielone, o ile ich charakter na to pozwala, np. w proporcji wielkości pomieszczeń zajmowanych przez różnego rodzaju placówki, w tym wypadku proporcji powierzchni lub liczby pomieszczeń oddziału przedszkolnego i szkoły. Taki podział może być odpowiedni dla kosztów wynajmu, ogrzewania, energii elektrycznej, czyli takich, które nie zależą zasadniczo od liczby uczniów. Wtedy dotacje udzielane na poszczególne placówki pokrywać będą odpowiednią część tych kosztów wspólnych, przypisanych danej placówce. Należy jednak zaznaczyć, iż nie jest to jedyna metoda, gdyż organ może przyjąć także metodę proporcjonalności do liczby uczniów, i także nie będzie to błędem.

 Inne koszty mogą zostać podzielone proporcjonalnie do liczby uczniów tych placówek. W szczególności, takimi kosztami mogą być wynagrodzenia personelu pomocniczego, administracyjnego, dyrektora. Natomiast wynagrodzenia personelu pedagogicznego raczej powinny zostać podzielone według czasu pracy w poszczególnych placówkach, np. w podziale godzinowym.

Taki sposób podziału kosztów jest akceptowany przez judykaturę, np. w wyroku z 2013-05-21 sygn. I SA/Kr 159/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził:

Organ zakwestionował część przyznanej dotacji na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącą. Z tych dokumentów wymienionych w protokole kontroli z dnia 12 marca 2012r. wynikało, że część wydatków na wynagrodzenia i pochodne z tytułu umów z nauczycielami nie dotyczyły realizacji zajęć dydaktycznych w Prywatnej Zasadniczej Szkole Zawodowej, lecz w dwóch pozostałych szkołach prowadzonych przez skarżącą. W innych przypadkach nie dało się stwierdzić z dokumentów przedłożonych przez skarżącą które wynagrodzenia dla nauczycieli dotyczyły realizacji zajęć właśnie w Prywatnej Zasadniczej Szkole Zawodowej.

Skarżąca nie była w stanie podzielić wydatków na wynagrodzenia na poszczególne szkoły. Organ nie zakwestionował przy tym całości wydatków, tylko na podstawie danych z systemu informacji oświatowej ustalił wymiar godzin zajęć poszczególnych nauczycieli w poszczególnych szkołach i wyliczył procentowy udział godzin danego nauczyciela w poszczególnych szkołach.

Skarżąca podważając ustalenia organów nie wskazała na inny sposób prawidłowego wyliczenia wynagrodzenia dla nauczycieli w poszczególnych szkołach, a z uwagi na charakter otrzymanego świadczenia (dotacja ze środków publicznych) sama powinna była dbać o wykazanie i udokumentowanie należytego wydatkowania dotacji dla konkretnej szkoły.

(pogrubionym tekstem zaznaczono fragmenty adekwatne do rozpatrywanego problemu)

 Nie ma także przeszkód, aby każda z placówek miała zawartą odrębną umowę zarówno z dostawcami mediów (o ile warunki techniczne na to pozwalają, jak np. oddzielne liczniki), a przede wszystkim z nauczycielami lub personelem niepedagogicznym, przy czym oczywiście mogą to być umowy na część etatu, przypadającą na daną placówkę.

 Zatem tego rodzaju koszty wspólne, ponoszone przez działające razem, w szczególności w ramach zespołu placówki, mogą i powinny zostać podzielone przez organ prowadzący, o ile nie ma możliwości ich odrębnego udokumentowania. Sposób podziału kosztów powinien jak najbardziej odpowiadać ich charakterowi, np. według proporcji pomieszczeń (powierzchni), liczby uczniów lub ilości godzin przeznaczanych na pracę w każdej z tych placówek. Sposób podziału powinien zostać z góry, dla celowe dokumentacyjnych, określony przez ten organ w stosownym dokumencie, jak zarządzenie czy uchwała. Takie wydatki, odpowiednio podzielone i ponoszone przez szkołę, w części wyliczonej przez organ prowadzący, dotyczące i odpowiadające udziałowi tej szkoły, są uzasadnionymi wydatkami, które mogą być pokrywane (finansowane bądź współfinansowane) z dotacji udzielanej przez jednostkę samorządową.

 Autor: Robert Kamionowski, radca prawny

Kontakty mailowe: kontakt@prawoiedukacja.pl ; rk@pnplaw.pl

Podczas rozliczenia rocznej dotacji przedszkolnej, częstym zgłaszanym przez Państwa problemem, jest wprowadzany przez gminy obowiązek należytej dekretacji dokumentów finansowych potwierdzających wydatki rozliczone z dotacji. Zdarza się, że gminy wymagają w tym zakresie opatrzenia dokumentu pieczęcią, wskazującą na całkowite lub częściowe rozliczenie danego wydatku z dotacji przedszkolnej. Dokumenty, które nie są opatrzone pieczęcią nie są uznawane za podstawę rozliczenia dotacji co również wpływa negatywnie na możliwość złożenia korekty rozliczenia.

Wydaje się, że jest to praktyka nieprawidłowa gdyż organy gminy nie mają kompetencji do wprowadzania odmiennych zasad prowadzenia dokumentacji finansowej od tych zawartych w ustawie o rachunkowości.

Wynika to przede wszystkim z podstawowej zasady konstytucyjnej, iż władza publiczna działa w granicach i na podstawie prawa. Wobec powyższego jeżeli przepis prawa nie przewiduje możliwości danego działania dla organów władzy publicznej (w tym organów gminy) to takie działanie będzie bezprawne i jako takie nie może wywoływać skutków prawnych.

W powyższym kontekście należy zwrócić uwagę, że ustawa o systemie oświaty zezwala radzie gminy wyłącznie na wydawanie aktów prawa miejscowego w zakresie trybu udzielania i rozliczania dotacji, oraz trybu i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

W tym zakresie część składów sądy administracyjnych wskazuje, że „użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie „tryb rozliczania dotacji… oraz termin i sposób rozliczenia dotacji”, należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. W tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. Należy zauważyć, że dekretacja wspomnianych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 u.s.o., ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo – księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje”. Stanowisko takie zawarł zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., II GSK 1759/2011 jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 7 kwietnia 2014 r., I Sa/Gl 875/2013

Jednakże przeciwne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie II GSK 1860/2011 a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 6 marca 2014 r. (IV SA/Wr 330/13)

Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje również tegoroczny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, gdzie wskazuje się, że „W zakresie interpretacji delegacji ustawowej określonej w art. 90 ust. 4 u.s.o. istnieje utrwalone stanowisko sądów administracyjnych. Wywieść można z niego jednoznacznie, iż upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Pojęcie rozliczanie, użyte przez ustawodawcę, rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno – technicznym. Zaś “tryb udzielania i rozliczania” oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła (…) Należy zauważyć, że organ prowadzący niepubliczne przedszkole jest zobowiązany do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości ( I SA/Gd 359/14). Wprawdzie wyrok ten zapadł w odniesieniu do wprowadzonego uchwała gminy obowiązku prowadzenia osobnej ewidencji wydatków pokrywanych z dotacji, to jednak zawarte w nim uwagi dotyczące zakazu ograniczania prawa do dotacji aktem prawa miejscowego mają charakter uniwersalny.

W konsekwencji należałoby przyjąć, że w przypadku w którym odmawia się zakwalifikowania wydatku z powodu braku jego dekretacji przewidzianej uchwałą rady gminy, dochodzi do niedopuszczalnego ograniczenia prawa do dotacji. Takie postanowienia uchwały rady gminy należy więc uznać za naruszające prawo.

W praktyce jednak, z uwagi na bardzo rozbieżne orzecznictwo sadowe w tym zakresie, należałoby z ostrożności stosować się do zawartych w uchwale postanowień na temat dekretacji dokumentów, przynajmniej do czasu zaskarżenia uchwały rady gminy w tym zakresie.

autor: Lech Gniady, radca prawny

W maju tego roku nasza kancelaria skierowała do Najwyższej Izby Kontroli wystąpienie dotyczące interpretacji art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że „Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (…) – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.”

Dotychczas Najwyższa Izba Kontroli, a za nią także Regionalne Izby Obrachunkowe prezentowały stanowisko, że ze zwrotu „osoba prowadząca przedszkole niepubliczne” wynika, iż wniosek o dotację powinien być poprzedzony wpisem przedszkola do ewidencji placówek oświatowych. W konsekwencji takiej interpretacji, w Polsce przedszkola należałoby zakładać najpóźniej do 30 września danego roku, a następnie przez kolejny kwartał prowadzić działalność bez dotacji, ponieważ dotację można uzyskać dopiero od stycznia kolejnego roku kalendarzowego.

W wystąpieniu do NIK wskazywaliśmy, że ta wykładnia przyjęta przez Izbę jest nieprawidłowa i bardzo szkodliwa dla działalności przedszkoli niepublicznych (i nie tylko przedszkoli, ale także innych placówek, składających wnioski o udzielenie dotacji).

W naszej ocenie nie można całej interpretacji przepisu opierać wyłącznie na słowie „prowadząca”, które zdaje się wskazywać, że osoba występująca o dotację przedszkolną musi już wcześniej (to jest przed dniem złożenia wniosku) prowadzić przedszkole niepubliczne.

W naszej ocenie, odnosząc się do „osoby prowadzącej przedszkole” przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty wyłącznie wskazuje na podmiot, który obowiązany jest złożyć w określonym terminie wniosek o dotację, a nie na stan organizacyjny przedszkola. Czy więc z przepisu określającego, jaki podmiot ma złożyć wniosek o dotację, można wywodzić dodatkowe obowiązki po stronie tego podmiotu, które nie są wprost przewidziane w ustawie?

Wydaje się, że celowo w przepisie tym nie wskazano na przedszkole lub też dyrektora przedszkola, ponieważ na wczesnym etapie organizacyjnym dyrektora przedszkola może jeszcze formalnie nie być. Wniosek ma więc złożyć podmiot prowadzący – tj. jeden z podmiotów określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Chodzi więc o podmiot, który będzie organem prowadzącym przedszkole niepubliczne. Norma prawna zawarta w przepisie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty odnosi się więc wyłącznie do podmiotu i terminu złożenia wniosku o dotację przedszkolną – w żadnym razie do stanu organizacyjnego przedszkola.

W odpowiedzi Najwyższa Izba Kontroli zobowiązała się przekazać pismo do szczegółowej analizy swojego Departamentu Prawnego i Kontroli Orzeczniczej. Wskazano także, że zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, zalecenia pokontrolne NIK dotyczą wyłącznie podmiotu kontrolowanego, a ich niewykonanie nie wiąże się dla takiego podmiotu z żadnymi sankcjami. Wydaje się, że NIK stara się więc bagatelizować skutki prezentowanej przez siebie wykładni prawa, wskazując na jej niewiążący charakter.

Problemem jest oczywiście to, że Regionalne Izby Obrachunkowe, a także same gminy, powołując się na stanowiska NIK odmawiają dotacji osobom, które wg. stanu na 30 września nie zdążyły wpisać placówki do ewidencji działalności oświatowej w danej gminie.

Z niecierpliwością oczekujemy więc dalszego stanowiska NIK, w szczególności odnośnie wyników analizy Departamentu Prawnego i Kontroli Orzeczniczej. Będziemy też Państwa informować o dalszych działaniach podjętych w sprawie.

Poniżej udostępniamy szczegółową korespondencję z Najwyższą Izbą Kontroli w ww. sprawie.

korespondencja NIK

 autor: Lech Gniady