Od kilku dni docierają do Państwa alarmujące informacje, iż nowelizacja ustawy o systemie oświaty od 1 stycznia 2017 r. przynosi ogromne zmiany w zakresie możliwości dochodzenia w przyszłości zaniżonych dotacji.

Na stronach internetowych m.in. stowarzyszeń można przeczytać np., że konieczne jest wystosowanie wezwania do gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA), aby móc zaskarżyć zaniżoną dotację i w przyszłości dochodzić jej „wyrównania”.

Spokojnie, bez paniki!

Nie jest to informacja w pełni prawdziwa. Tak naprawdę, co się zmieniło w przepisach?

Otóż w art. 90 dodano nowy ust. 11 w brzmieniu:

“Przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a–8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.”

I co to oznacza?

Otóż, jest to przepis sankcjonujący dotychczasową praktykę i orzecznictwo, uznające przede wszystkim, że proces przyznawania dotacji podlega kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Należy natomiast odróżnić kilka elementów całego procesu dotowania. Mianowicie, np. w art. 90 ust. 2b stwierdza się, że przedszkola „otrzymują dotacje”. Czyli – są do dotacji uprawnione, jeśli m.in. złożą w terminie wniosek o dotację na następny rok. A już przepis art. 90 ust. 11 mówi o „przyznaniu” dotacji, czyli jest przepisem konkretnym, dotyczącym nie procesu udzielania, lecz przyznania – wydaje się – że konkretnej placówce (szkole, przedszkolu).

Sądy administracyjne już od kilku lat przyznawały prawo do skarżenia na drodze sądowoadministracyjnej m.in. zarządzeń o wysokości dotacji. Tyle, że było to zupełnie nieskuteczne, bo procesy trwają kilka lat i dawno już dany rok budżetowy się skończy (wiem, bo sam mam takie sprawy).

Ale nadal obowiązuje zasada, że dochodzenie roszczeń wynikających z zaniżonych dotacji może się odbywać wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, przed sądem powszechnym, i żadne prejudykaty typu zaskarżenie i wyrok sądu administracyjnego, nie są do tego potrzebne. W tym zakresie nic się nie zmieniło!

Zatem alarmistyczne komunikaty i wezwania, aby natychmiast składać do gmin wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od publikacji kwoty dotacji, a następnie do stowarzyszeń pisma w celu obliczenia przez nich dotacji, nie są zasadne.

Można się zastanawiać tylko, czy to błąd w ocenie prawnej sytuacji, czy są ku temu jakieś inne przesłanki…

Ale trzeba powiedzieć, że niezłożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego kwoty dotacji, a następnie skargi do WSA nie jest przeszkodą do późniejszego dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej.

Co zatem jest w tych alarmach wiadomością prawdziwą? To, że na drodze administracyjnej, poprzez WSA, można skarżyć, gdyby jakieś przedszkole czy szkoła nie otrzymało dotacji na kolejny rok. Można też zaskarżyć ustalenie wysokości dotacji, ale to potrwa latami, i nie będzie miało wpływu na możliwość dochodzenia roszczeń za zaniżoną dotację.

Więc jeśli nie widać różnicy, to po co przepłacać?

autor: Robert Kamionowski, radca prawny

Okres po wakacjach to dla samorządów czas „przeliczania” dotacji. Powodem, a czasem tylko pretekstem, jest początek nowego roku szkolnego i związane z tym (czasami) zmiany liczby dzieci w publicznych przedszkolach gminnych. Przepis art. 90 ust. 2b (oraz 2d dla punktów przedszkolnych) uzależnia kwotę (stawkę) dotacji od dwóch zasadniczych czynników, czyli kwoty wydatków bieżących ustalonych w budżecie danej gminy (uwaga – wielokrotnie tu podkreślaliśmy, że chodzi o wydatki zaplanowane w uchwale budżetowej, a nie wydatki wykonane rzeczywiście przez gminne przedszkola!), która to kwota stanowi licznik naszego działania (ilorazu), oraz liczby uczniów w gminnych przedszkolach (mianownik w tym działaniu). Zatem zmiana liczby dzieci (mianownika) ma oczywisty wpływ na wynik działania, czyli stawkę miesięcznej dotacji, wypłacanej niepublicznym przedszkolom.

Pod tym względem, trudno się do działań samorządów „przyczepić”, ale, jak to zwykle bywa, jest także pewne „ale”. Otóż w wyniku przeliczenia, gdy liczba dzieci w przedszkolach gminnych wzrasta w stosunku do okresu styczeń – sierpień, wysokość dotacji spada. Taka jest matematyka i trudno mieć do niej pretensje. Natomiast, co samorządy często robią, to zastosowanie nowej, obniżonej stawki do całego roku, czyli określenie, że nowa stawka dotacji ma mieć zastosowanie także do okresu sprzed aktualizacji. W wyniku takiego „zastosowania” okazuje się, że dotacja dotychczas wypłacona była „za wysoka”, gdyż stawki obowiązujące od początku roku, biorące pod uwagę liczby także z początku roku, były wyższe, niż obliczone powiedzmy w październiku czy wrześniu. W takich sytuacjach pojawia się ze strony samorządu „wyrównywanie” wysokości wypłaconych dotacji poprzez zmniejszenie dotacji bieżącej o taką kwotę, jaka wynika z przeliczenia dotacji według nowej, obniżonej stawki, ale zastosowanej od początku roku kalendarzowego.

Natomiast zgodnym z prawem rozwiązaniem byłoby, w sytuacji, gdy od nowego roku szkolnego zwiększyła się liczba dzieci w gminnych przedszkolach i w wyniku tego zmniejszyła się stawka dotacji, zastosowanie nowej stawki na bieżąco, czyli od okresu, w którym została obliczona. Co prawda wtedy pojawia się pytanie, czy od miesiąca, w którym zmiana i obliczenie nastąpiło, czy od miesiąca kolejnego, ale na to przepisy ustawy odpowiedzi nie dają. Niejako wyprzedzając wydarzenia i kolejne wpisy mogę jedynie dodać, że od następnego roku (2017) tego rodzaju rozbieżności już nie będzie, gdyż zmienione przepisy ustawy wprowadzają przejrzyste zasady ustalania i aktualizacji stawek dotacji, wraz z obowiązującymi terminami.

Inną sytuacją, która może powodować zmiany wysokości miesięcznej dotacji, jest zmiana uchwały budżetowej, co często ma miejsce także na początku kolejnego roku szkolnego lub pod koniec roku budżetowego (czyli kalendarzowego). Zwiększenie wydatków budżetowych powoduje wzrost stawki dotacji, i odwrotnie – zmniejszenie wydatków (zakładając niezmienioną liczbę uczniów) oznacza obniżenie dotacji. Także w tym wypadku, jak poprzednio, kwestią zasadniczą jest data zastosowania nowej stawki i określenie, czy ma nastąpić „wyrównanie” (czyli rozliczenie) wstecz, od początku roku, czy też od daty bieżącej.

Zarówno treść przepisów, jak i zasady ogólne trwałości i przewidywalności prawa przemawiają za tym, aby nowa stawka dotacji została wprowadzona począwszy od następnego miesiąca po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana uchwały budżetowej i wydatków zaplanowanych na publiczne przedszkola.

Ostatnim przypadkiem, jaki może mieć miejsce, to zmiana stawki dotacji (także zwykle pod koniec roku) z tego powodu, że gminne przedszkola wykonały plan wydatków w mniejszym stopniu, niż przewidziano w budżecie gminy na ten cel. Czyli – gmina dostosowuje wysokość dotacji nie do wydatków zaplanowanych w budżecie gminy na cały rok, ale do wydatków rzeczywiście wykonanych przez publiczne przedszkola, niższych niż zakładano. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, ponieważ przepisy nakazują obliczanie dotacji na podstawie planu budżetowego, a nie rzeczywistego wykonania, które może być mniejsze od budżetu. I znowu, często w takich wypadkach gmina przelicza dotację już wypłaconą na nowe stawki i obniża dotacje bieżące poprzez zmniejszenie – potrącenie kwot rzekomej „nadpłaty”.

Wielokrotnie także pisaliśmy, iż nieprawidłowe jest takie (to znaczy, na podstawie wydatków rzeczywistych) przeliczanie dotacji na koniec czy nawet już po zakończeniu roku budżetowego i wzywanie przedszkoli do zwrotu kwot jako pobranych w nadmiernej wysokości. Jak się przed tym bronić, do poczytania w innych artykułach.

autor: Robert Kamionowski, radca prawny

Dziś napiszę o kilku przypadkach, w jaki sposób i jak najczęściej, gminy „kantują” niepubliczne przedszkola. Oczywiście, jak nie wiadomo, o co chodzi, to chodzi o pieniądze.

Sprawy te mają zasadniczo związek z zakończeniem i jednocześnie początkiem nowego roku budżetowego, czyli roku kalendarzowego, ale ich konsekwencje ciągną się przez wiele miesięcy, nierzadko cały następny rok. A gdy przyjdzie do podsumowania i zamknięcia obecnego roku, pojawią się znowu.

Działanie pierwsze, czyli „ile wydałem, tyle dam”. W skrócie polega to na procederze zmniejszania dotacji po przeliczeniu wydatków wykonanych przez gminne przedszkola. W finansach publicznych i budżecie gminy mogą się zdarzyć jedynie dwie sytuacje: albo wydatki jednostek budżetowych, np. gminnych szkół i przedszkoli, będą zgodne z uchwałą budżetową (budżetem gminy po wszystkich zmianach), albo będą inne. A w tym wypadku może być z kolei tylko jedna sytuacja – wydatki wykonane będą niższe, niż zakładał budżet. A dlaczego nie mogą być wyższe od budżetu? A dlatego, że byłoby to naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, surowo karanym, aż do pozbawienia stanowiska włącznie. W takich wypadkach, konieczna jest nowelizacja budżetu i podwyższenie kwot na szkoły czy przedszkola i wtedy znika różnica pomiędzy wykonaniem a planowaniem.

A obniżanie rocznej dotacji do wysokości wydatkowanych rzeczywiście kwot w przedszkolach, a nie do kwot zaplanowanych w budżetach, jest niezgodne z ustawą. Dowodem jest cały szereg wyroków sądów administracyjnych (pisaliśmy o pierwszym takim wyroku, uzyskanym przez naszą Kancelarię w poście z 7 kwietnia 2014 r) oraz sądów powszechnych (np. wspomniany przeze mnie wyrok Sądu Apelacyjnego, post z 16 marca 2015). W razie potrzeby, służymy takimi wyrokami.

Gminy wzywają do zwrotu takich „nadpłat” dotacji, wydają decyzje administracyjne, a przedszkola, z niewiedzy, nieuwagi czy po prostu strachu przed gminą, płaczą, płacą i zwracają dotacje, których naprawdę zwracać nie powinny.

Czy można jedna w takim wypadku jeszcze te pieniądze odzyskać? Jest to możliwe, ale wymaga wniesieni pozwu o wypłatę prawidłowej kwoty dotacji za poprzedni tok, obliczonej zgodnie z ustawą. Po takim obliczeniu „wyjdzie” ta różnica, którą gmina kazała zwrócić, a zapewne jeszcze inne kwiatki, bo jak już raz gmina na dotacji chciała nieco zaoszczędzić, to zapewne i w innych miejscach także „przyoszczędziła”.

Aberracja numer dwa – „nie dam, bo nie mam”.

Takie nieprawidłowości polegają na tym, że gminy nie chcą wypłacać dotacji. Przyczyny, a właściwie preteksty, są różne. W przypadku dzieci zdrowych, twierdzą, że „zabezpieczyły” (ohydne, niepoprawne słowo…) w budżecie środki na ileś dzieci, a skoro w przedszkolu jest więcej, to gmina nie da, bo więcej nie ma. Inne przypadki dotyczą dzieci niepełnosprawnych, których liczba przekracza tę, podaną we wrześniu poprzedniego roku przy składaniu wniosku o dotację. A w zasadzie, gminy „zwalają” swoją niekompetencję na SIO, do którego wpisuje się stan uczniów na 30 września. Na tej podstawie gminy otrzymują w nowym roku subwencję oświatową na dzieci niepełnosprawne i jak liczba w styczniu czy kwietniu nie zgadza się z liczbą we wrześniu, to płacić często nie chcą. Twierdzą wtedy, że nie dostały na te dzieci pieniędzy z budżetu państwa, a ze swojego dopłacać nie mają zamiaru. A przedszkole przecież nie wie, czy w styczniu albo kolejnym miesiącu nie przyjdzie jakieś nowe niepełnosprawne dziecko…. Zdarza się także, że gmina nie chce płacić za „nieswoje” dzieci (chociaż ‘wszystkie dzieci są nasze”…), czyli zamieszkałe w innych gminach, które nie kwapią się z refundacją kosztów, albo płacą tyle, ile każe ustawa, a mniej niż np. wynosi dotacja na dziecko niepełnosprawne.

Oczywiście, jest to ewidentne, rażące i niebudzące wątpliwości naruszenie ustawy, która NAKAZUJE wypłatę dotacji NA KAŻDE dziecko, w tym niepełnosprawne.

Bardzo podobnie odbywa się to, gdy przedszkole prowadzi wczesne wspomaganie. Gminy także potrafią odmówić dotacji, pomimo złożonego oddzielnego wniosku (przypominam!) na dotacje WWR, bo twierdzą, że w przedszkolu jest za dużo dzieci nim objętych, a we wniosku było mniej.

Sztuczka numer trzy – i to się zaczyna dziać w tym roku, czyli „dwa minusy dają plusy”, a polega na wielokrotnym odejmowaniu wydatków od podstawy dotacji.

Przypominam, że AKTUALNE brzmienie art. 90 ust. 2b u.s.o. jest takie:

2b. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (…).

A co robią niektóre gminy? Czy ktoś zgadnie? Otóż, pomniejszają podstawę dotacji o dotację celową, jaką otrzymują z budżetu państwa zgodnie z art. 14d ust. 1 ustawy!

Warto ten przepis przytoczyć: Na dofinansowanie zadań w zakresie wychowania przedszkolnego gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa, która może być wykorzystana wyłącznie na dofinansowanie wydatków bieżących związanych z realizacją tych zadań.

I o takie właśnie dotacje gminy potrafią pomniejszać swoje wydatki!!!

I, oczywiście, pozostają jeszcze „standardowe” zaniżenia, o koszty oddziałów i punktów przedszkolnych (pomimo przegrywanych przez gminy procesów sądowych, ale to nawet lepiej, oczywiście dla prawników J), drastyczne zaniżanie kosztów przedszkola w zespołach szkolno-przedszkolnych, wyłączanie kosztów stołówek, obsługi administracyjnej, remontów i wiele innych.

Na razie chyba wystarczy. Jeśli w Państwa gminie zdarzają się takie, a może inne przypadki, czekamy na wiadomości. Zawsze możemy pomóc.

autor: Robert Kamionowski, radca prawny