Ważne orzeczenie WSA w Warszawie

Ważny wyrok wydał kilka dni temu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie, w której jako pełnomocnik uczestniczyłem. Przedmiotem rozstrzygnięcia była skarga na decyzję, wydaną przez burmistrza, o zwrocie przez przedszkole części dotacji, rzekomo pobranej w nadmiernej wysokości. Podstawą były obliczenia dokonane przez gminę, które brały pod uwagę nie tylko przedszkola publiczne w tym mieście, ale także oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych. A ponadto, gmina liczyła koszty według wykonania budżetu po zakończeniu roku finansowego, a nie według kwot zaplanowanych w uchwale budżetowej. Czemu to takie ważne? Bardzo często przedszkola publiczne „zaoszczędzają” jakieś pieniądze, które nie zostały w pełni wydatkowane, a te niższe kwoty były brane pod uwagę przy tak zwanej „korekcie” wysokości  dotacji. Stąd końcowe obliczenie dotacji okazało się niekorzystne dla niepublicznych placówek, którym z tego tytułu „kazano” zwracać często poważne kwoty. Ponieważ sporządzone odwołanie do SKO nie przyniosło rezultatu, jako pełnomocnik przedszkola wniosłem skargę do sądu administracyjnego. Sąd w całości podzielił prezentowany przez nas pogląd, że, po pierwsze, podstawą naliczenia kosztów są wydatki zaplanowane w budżecie, a nie wynikające z jego wykonania po zamknięciu roku finansowego. Po drugie, Sąd nie miał wątpliwości, że nie można wliczać do podstawy dotacji kosztów i uczniów oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych czy innych placówek, jak punkty przedszkolne.

To jeden z pierwszych, jeśli nie pierwszy, wyrok sądy administracyjnego, wprost potwierdzający te dwie zasadnicze kwestie w jednym orzeczeniu, bezpośrednio odnoszącym się do niepublicznych przedszkoli. Do tej pory jedynie sądy cywilne wydały kilka wyroków, m.in. w odniesieniu do oddziałów i punktów przedszkolnych. Prowadzone przez nas sprawy cywilne także przynoszą korzystne rozstrzygnięcia dla przedszkoli. Czy oznacza to lepszy klimat dla niepublicznych placówek?

Autor: Robert Kamionowski

Pytanie to często spędza sen z powiek właścicieli niepublicznych placówek. Zbyt niskie dotacje oznaczają w praktyce poważne problemy ze „spinaniem” się budżetu przedszkola czy szkoły. Oczywiście, różnica musi być i tak pokrywana z czesnego, ale z kolei, zbyt wysokie czesne odstraszy rodziców. Dlatego właściwe proporcje pomiędzy kwotami z dotacji a przychodami z czesnego stanowią często „być albo nie być” dla przedszkola.

Czy można w ogóle dochodzić zaległych dotacji?

Krótko mówiąc – tak! I to nawet po wielu latach. Poprzedni artykuł dotyczy możliwości skarżenia ustalonej bieżącej wysokości dotacji na drodze administracyjnej. Często jednak, a może nawet w zasadzie, jest to działanie zbyt późne, gdy problem wysokości dotyczy dotacji nie w roku bieżącym, ale w latach poprzednich. W takiej sytuacji, roszczenie o wypłatę dotacji jest dopuszczalne, ale musi być skierowane do sądu cywilnego. Na szczęście, nie ma obecnie sporu, iż ta droga jest możliwa, chociaż nadal niektóre gminy starają się dowodzić, że tylko na drodze administracyjnej można domagać się prawidłowej wysokości dotacji. Odróżnić należy dwie kwestie – kwestionowanie bieżącego ustalenia wysokości dotacji, co odbywa się na drodze administracyjnej, od domagania się zapłacenia dotacji, która w przeszłości (lub nawet obecnie) płacona jest w wysokości zbyt niskiej, niż wynikająca z przepisów. To zaś jest możliwe tylko w sądzie cywilnym.

Cywilna droga dochodzenia roszczeń

Skoro można dochodzić dotacji, które w przeszłości zostały wypłacone w zaniżonej wysokości, jak to zrobić? Prawidłową drogą jest sporządzenie i wniesienie pozwu do właściwego sądu cywilnego. Jeśli placówka nie otrzymała kiedyś, z jakiegoś powodu, należnej dotacji, to roszczenie będzie opiewać na niewypłaconą kwotę, wraz z odsetkami. A jeśli, naszym zdaniem, gmina płaciła dotację zbyt niską? Przede wszystkim, należy sprawdzić i policzyć, ile powinna wynosić prawidłowo naliczona dotacja. Przynajmniej w przybliżeniu. Zdaję sobie sprawę, że to trudne zadanie, szczególnie dla osób, które zajmują się działalnością edukacyjną, a nie finansową. Pozostaje skorzystać z pomocy specjalisty, np. prawnika. Do wyliczenia trzeba posłużyć się dokumentami finansowymi gminy, budżetem, informacjami o liczbie uczniów w publicznych przedszkolach. Dopiero po takim obliczeniu będzie widać, czy jest o co walczyć.

Czy roszczenie o dotację ulega przedawnieniu?

Bardzo poważne wątpliwości dotyczyły kwestii, czy i po ilu latach roszczenie o zaległe dotacje ulega przedawnieniu. Prezentowane były różne stanowiska, między innymi takie, że przedawnia się po 3 latach, gdyż jest to roszczenie o świadczenie okresowe, albo związane z działalnością gospodarczą. Inne poglądy wiązały okres przedawnienia z przepisami finansowymi, które z kolei dotyczą możliwości żądania przez gminę zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości albo wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem (o tym jednak w innych artykułach). Ja byłem zdania, że te terminy nie mogą być stosowane w postępowaniach cywilnych o wypłatę dotacji (czy raczej odszkodowania) na rzecz niepublicznych placówek, bo są terminami właściwymi dla całkiem odmiennych roszczeń. Warto przede wszystkim powiedzieć, że dotacja, pomimo iż wypłacana jest w miesięcznych „ratach”, nie jest świadczeniem okresowym. Przykładem takiego świadczenie mogą być comiesięczne płatności za czynsz, telefon etc. Natomiast dotacja jest świadczeniem rocznym, a jedynie wypłacanym w częściach, konkretnie w 12 comiesięcznych częściach. Błędne było także kwalifikowanie tych roszczeń jako związanych z działalnością gospodarczą, jako że sama ustawa o systemie oświaty w art. 83a przesądza, że prowadzenie szkoły czy przedszkola działalnością gospodarczą nie jest. Nawiasem mówiąc, nie jest także działalnością gospodarczą prowadzenie szkół i wypłacanie dotacji przez gminy. A skoro nie jest to tego rodzaju działalność, pozostają przepisy kodeksu cywilnego dotyczące stosunków pozagospodarczych, a termin przedawnienia roszczeń, określony w art. 188 kodeksu, wynosi 10 lat. Kilka ostatnich orzeczeń sądów powszechnych przyniosło potwierdzenie takiego stanowiska.

Kogo skarżyć?

Gmina jest podmiotem prawa i posiada osobowość prawną zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym. Na podstawie ustawy o systemie oświaty, to właśnie gmina wypłaca dotacje ze swego budżetu. Pozwanym podmiotem w takiej sprawie będzie zatem gmina (lub miasto, jeśli jest to gmina miejska). Czyli – nie rada gminy ani wójt czy burmistrz, którzy są tylko organami władzy gminy.

Czy warto dochodzić roszczeń z tytułu dotacji?

Oczywiście, że tak! Wiele przykładów udanych procesów pokazuje, że niepubliczne placówki, jeśli są dobrze przygotowane, wygrywają z gminną biurokracją. Wymaga to na pewno dużo pracy i wysiłku, ale efekt jest tego warty. Sądy też w wielu przypadkach dopiero uczą się stosowania przepisów ustawy w tym zakresie, zdarzają się „wpadki” i dziwne orzeczenia, ale to się już zmienia.

Autor: Robert Kamionowski

Działalność niepublicznych przedszkoli zależy w bardzo dużym zakresie od dotacji określonych w Ustawie o systemie oświaty (u.s.o). Dotacje pozwalają przedszkolom pokryć znaczną część ponoszonych wydatków, co z kolei przekłada się na niższe czesne płacone przez rodziców. W niektórych gminach dochodzi jednak do zaniżania dotacji celem przeznaczenia środków na inne zadania gminy. Powstaje pytanie, czy podmioty prowadzące przedszkola są w tym zakresie bezradne i czy muszą dostosować się do wysokości dotacji ustalonej przez gminę.

Czym jest obliczanie wysokości dotacji?

Przepis art. 90 ust. 2 b u.s.o stanowi, że „Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (…)”. Przepis powyższy wskazuje więc na konkretny sposób obliczania dotacji wskazując, że jest to procent wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Problem polega w dużej mierze na tym, że wiele gmin stara się przyjąć korzystną dla siebie definicję wydatków bieżących, aby w konsekwencji wysokość dotacji była mniejsza. Poziom wydatków bieżących jest wprawdzie ustalany przez radę gminy w budżecie gminy, ale samą wysokość dotacji wylicza już wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Warto jednak zadać pytanie o to, czym jest taka czynność organu wykonawczego gminy –  zwłaszcza że poziom dotacji nie jest, zgodnie z przepisami u.s.o., ustalany decyzją ani postanowieniem. Nie jest również uchwałą organów stanowiących gminy.

Powyższa wątpliwość związana jest z istotnym problemem faktycznym: od ustalenia charakteru czynności wójta polegającej na obliczeniu wysokości dotacji zależą bowiem środki prawne przysługujące potencjalnie  podmiotom, na których prawa takie wyliczenie wpływa.

Rozbieżne orzecznictwo sądowe

Jeszcze w 2012 r. wydawało się, że sądy administracyjne (w tym także Naczelny Sąd Administracyjny) przyjmą jednolity pogląd, że obliczenie należnej dotacji dla danej placówki oświatowej jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym (tak np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. II GSK 563/12 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1651/12).

Przyjęcie powyższego poglądu prowadziło do wniosku, że takiej czynności nie można zaskarżyć w trybie administracyjnym. Sądy stały zaś na stanowisku, że wypłaty należnej dotacji można żądać wyłącznie w trybie powództwa cywilnego i jedynie sąd cywilny może badać odpowiedni poziom takiej dotacji.

Ustalenie wysokości dotacji dla danej placówki poprzedzane jest przyjęciem określonej stawki wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych danej gminy, w przeliczeniu na jedno dziecko. Czynność taką władza publiczna podejmuje  w oparciu o konkretne kryteria ustawowe.

Mając na uwadze powyższe, w 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że taka czynność administracji publicznej jest aktem stosowania prawa – i jako taka podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Stanowisko powyższe potwierdzają postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II GSK 321/2013 oraz II GSK 1433/13 – treść obu orzeczeń dostępna jest w zakładce „Orzeczenia i decyzje” niniejszego bloga.

Możliwość kontroli w trybie administracyjnym

Zmianę stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny należy ocenić pozytywnie.

W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się dwa podstawowe rodzaje aktów administracyjnych: akty stanowienia prawa (takie jak decyzje, postanowienia, uchwały itp.) oraz akty stosowania prawa (tj. czynności zmierzające do realizacji przepisów prawa).

Jednocześnie ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 wskazuje zakres działań administracji podlegających kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 §2 pkt. 4 kontroli przez sądy administracyjne podlegają także „inne niż określone w pkt 1-3 / pkt. 1 -3 odnoszą się właśnie do aktów stanowienia prawa / akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.”.

Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wyliczenie wysokości dotacji jest aktem stosowania prawa pozwala w świetle powyższego przepisu ustawy na poddanie takich czynności kontroli sądów administracyjnych.

Jest to o tyle korzystne dla podmiotów prowadzących przedszkola niepubliczne, że pozwala na:

1)      podejmowanie wspólnych akcji zmierzających do kontroli wysokości dotacji;

2)      kontrolę wysokości dotacji przez sądy wyspecjalizowane w sprawach administracyjnych.

Jak zaskarżyć obliczenie dotacji?

Aby skorzystać z możliwości zaskarżenia czynności obliczenia wysokości dotacji do sądu administracyjnego, należy w pierwszej kolejności wyczerpać środki zaskarżenia.

W przypadku czynności obliczania dotacji u.s.o. nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia. Jednakże, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a., w sytuacji w której dana ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie musi być złożone w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o zaskarżanej czynności.

W przypadku zastrzeżeń do wysokości dotacji istnieją więc środki prawne, z pomocą których można dążyć do zwiększenia kwoty należnej przedszkolu od gminy. Należy jednak pamiętać o konieczności podjęcia działań prawnych w 14-dniowym terminie liczonym od dnia, w którym właściciel przedszkola poznał wysokość dotacji w przeliczeniu na jedno dziecko.

 Autor: Lech Gniady