Nowa ustawa o finansowaniu zadań oświatowych powoduje ogromną liczbę wątpliwości, a wiele przepisów mogę wprost określić, jako buble prawne. Niestety, MEN w toku prac legislacyjnych pozostał całkowicie głuchy na wszystkie głosy i stanowiska, składane przez praktyków, osoby prowadzące szkoły i przedszkola, stowarzyszenia i organizacje. Można nawet powiedzieć, że po tak zwanych “konsultacjach” projekt wyszedł do Sejmu jeszcze gorszy, niż zaprezentowany w maju 2017. Ale cóż, władza wie lepiej i nie potrzebuje słuchać ludzi.
Wszyscy zdajemy sobie sprawę z możliwych, najgorszych skutków niektórych rozwiązań. Ograniczenie wysokości wynagrodzeń w niepublicznych placówkach spowoduje, że najlepsi pracownicy (nauczyciele, terapeuci) po prostu nie będą w nich dalej pracować, albo zostaną zmuszeni do zmniejszenia wynagrodzeń. Nie “kupuję” demagogii pani Minister, że można dołożyć do ich pensji z czesnego – niech Pani to powie tym ośrodkom czy szkołom specjalnym, które opiekują się najbardziej niepełnosprawnymi dziećmi bez żadnych opłat i bez żadnego czesnego od biednych, dotkniętych ogromem nieszczęścia rodziców!
A konieczność zatrudniania nauczycieli (a kto jest nauczycielem???) na umowach o pracę w niepublicznych placówkach po prostu sprawi, że wszyscy specjaliści, prowadzący własną działalność i praktykę, po prostu znikną z tych placówek.
Władza, podobno czuła i wrażliwa na społeczne troski, powinna to chyba dostrzec…!!!
Poniżej zamieszczam treść moje listu. Można, jeśli Państwo zechcenie, skopiować całość czy fragmenty i wysłać w swoim imieniu do pani Minister. Zachęcam, bo tylko otwarte i masowe zaprezentowanie swoich głosów i sprzeciwu może cokolwiek zmienić, inaczej władza pławi się w niezmąconym niczym poczuciu dobrze spełnionego obowiązku…
Szanowna Pani Minister,
Od szeregu lat zajmuję się, także jako Redaktor Naczelny bloga www.Prawoiedukacja.pl, problematyką koncentrującą się wokół prawa oświatowego i zagadnień związanych z finansowaniem niepublicznej oświaty.
Po wejściu w życie nowych przepisów, otrzymuję ogromną liczbę zapytań i zgłaszanych problemów. Osoby prowadzące publiczne i niepubliczne placówki oświatowe są zdezorientowane i zaniepokojone szeregiem nowych rozwiązań, jakie wprowadza ustawa z 27 października 2017 o finansowaniu zadań oświatowych.
Niestety, wiele przepisów napisanych jest w sposób niejasny, a pogłębiona analiza ich treści i znaczenia powoduje kolejne wątpliwości.
Pragnę, wyrażając uwagi zgłaszane przez osoby prowadzące niepubliczne jednostki oświatowe i czytelników, zwrócić się do Pani Minister z prośbą o wyjaśnienie bądź przedstawienie stanowiska Ministerstwa w zakresie kilku, najbardziej kluczowych i zarazem wątpliwych kwestii, uregulowanych w nowej ustawie.
I. Pierwsze ogromne wątpliwości interpretacyjne pojawiają się przy wykładni przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, czyli ograniczeniu wynagrodzenia.
W uzasadnieniu projektu ustawy z maja 2017 r. oraz projektu przekazanego Sejmowi można znaleźć informacje, że planowane jest określenie kwoty granicznej wykorzystania dotacji na wynagrodzenie osób zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych niesamorządowych (początkowo w oparciu o wysokość przeciętnego wynagrodzenia, ostatecznie średniego wynagrodzenia nauczycieli dyplomowanych).
Jednakże w przekazach medialnych i informacjach z MEN na etapie tzw. „konsultacji” projektu prezentowane było wyjaśnienie, że ograniczenia wysokości wynagrodzeń miało dotyczyć osób fizycznych, prowadzących szkoły i placówki, pełniących funkcję dyrektora. Pomijając już różnicę w przekazie publicznym i akcie prawnym, pragnę zwrócić uwagę na niejednoznaczną treść samego przepisu ustawy w tym zakresie.
Otóż, użyta fraza „wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, …… lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole …. lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora …” przy dokonaniu wykładni logicznej i językowej (semantycznej) prowadzi do wniosku, że ograniczenie wysokości wynagrodzenia dotyczy tylko osób pełniących funkcje dyrektora. Wynika to z użycia spójnika „oraz” i słowa „jeżeli”.
Słowniki poprawnej polszczyzny wskazują, że słowem jeżeli (lub jeżeli…, to…) wprowadzamy zdanie podrzędne, w którym wskazujemy okoliczności, w jakich działo się, dzieje się lub stanie się to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym. Inaczej mówiąc, jest to spójnik służący do rozpoczynania zdań podrzędnych określających warunek zajścia wydarzenia ze zdania głównego.
Nowy słownik poprawnej polszczyzny PWN w haśle „oraz” podaje jedynie: „Spójnik oraz bywa nadużywany w języku mówionym, powinien być w nim zastępowany przez spójniki i, a także”.
Czyli prawidłowo zapisany przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a winien brzmieć: „wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w …… lub placówce i osoby fizycznej prowadzącej przedszkole …. lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora …”.
Taka wykładnia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że druga część zdania warunkowego (będąca zdaniem podrzędnym), czyli „jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora …”, odnosi się do zdania nadrzędnego „osoby zatrudnionej oraz osoby prowadzącej”, czyli ma zastosowanie zarówno do osoby fizycznej zatrudnionej, jak i osoby prowadzącej. To oznacza, że ograniczenie wynagrodzenia nie ma zastosowania do każdej zatrudnionej osoby fizycznej, a tylko do osób, jeżeli pełnią funkcję dyrektora.
Zatem prawidłowa interpretacja tego przepisu jest następująca:
Jeżeli osoba zatrudniona i osoba prowadząca pełni funkcję dyrektora, to jej wynagrodzenie jest ograniczone do …”
Jest to pierwsza, chyba najpoważniejsza wątpliwość co do tego przepisu.
Uprzejmie proszę o jednoznaczne wyjaśnienie i wykładnię tego przepisu, powołującą się na reguły logiczne i legislacyjne, gdyż organy prowadzące publiczne i niepubliczne jednostki oświatowe przekazują szereg sygnałów o jego niejasności i zdezorientowania, kogo on dotyczy.
II. Druga wątpliwość pojawia się przy czytaniu w tym samym miejscu treści „w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie”.
Czy ten zapis oznacza, że wynagrodzenie nie może przekraczać 150% lub 250% w skali każdego miesiąca, czy ma to być liczone jako średnia miesięczna (przeciętna) w skali roku budżetowego (czyli roku dotacyjnego)?
W tym zakresie obawa i sprzeciwy osób prowadzących dotyczą wynagradzania specjalistów, prowadzących określone zajęcia czy terapie w placówkach.
Gdyby ograniczenie wynagrodzenia dotyczyło wszystkich zatrudnionych, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy dotyczy to także specjalistów (i ewentualnie jakich) prowadzących własną działalność gospodarczą, którzy na zlecenie i zgodnie z potrzebami placówek prowadzą np. terapie czy inne zajęcia. Takimi specjalistami mogą być np. fizjoterapeuci (integracja sensoryczna), pedagodzy specjalni, psychologowie, logopedzi, ale także lektorzy językowi. Czy osoby takie, wystawiające faktury jako przedsiębiorcy za rzeczywiście wykonane usługi, nie mogą w skali miesiąca wypracować wyższego wynagrodzenia za wykonane usługi, niż 150% czy 250%?
I – jeśli taka rzeczywiście jest intencja Ministerstwa i przepisów – dlaczego dla nich także obowiązuje zróżnicowanie w zależności, czy świadczą usługi dla publicznej, czy niepublicznej placówki.
Co robić, gdy ten wybrany, najlepiej sprawdzający się specjalista, na stałe wykonujący pracę dla danej placówki, miałby przekroczyć limit miesięczny? Czy zaprzestać prowadzenia zajęć i terapii dla dzieci? Wiele placówek mówi, że nie ma mowy o zatrudnianiu innej, kolejnej osoby, bo tylko obecny współpracownik jest sprawdzony i daje gwarancję najlepszej pracy z dziećmi.
Te problemy w największym stopniu dotykają placówek prowadzących zajęcia z dziećmi niepełnosprawnymi, wczesne wspomaganie rozwoju czy zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, które są najdroższe, a jednocześnie dotacja na nie jest najwyższa. Zróżnicowanie 150% lub 2050% jest przez nie odbierane jako jawna i oczywista dyskryminacja. Zaś same dotacje nie są zróżnicowane i nie zależą od tego, czy otrzymuje je placówka publiczna, czy niepubliczna.
Proszę w imieniu czytelników i osób prowadzących o konkretne stanowisko Pani Minister i MEN w tej kwestii.
III. Także w odniesieniu do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, wątpliwości budzi, czy ograniczenie generalnie ma zastosowanie do usług innych, niż nauczycielskie, świadczone przez podmioty gospodarcze (przedsiębiorców), typu usługi żywieniowe, usługi sprzątania i utrzymania lokalu itp.
Proszę o wyjaśnienie, czy i ewentualnie czego te ograniczenia dotyczą.
IV. Następnym ważnym problemem jest zmiana przepisów Karty Nauczyciela i dodanie art. 10a, nakazującego w placówkach niepublicznych zatrudnianie wyłącznie na podstawie umowy o pracę.
Podstawową wątpliwością jest, kto zgodnie z tym przepisem jest nauczycielem. Proszę o wyjaśnienie, czy ten zapis dotyczy logopedów, psychologów, pedagogów, terapeutów, katechetów zatrudnianych czy – szerzej – wykonujących usługi i udzielających pomocy w niepublicznych poradniach, placówkach, przedszkolach.
Kolejnym problemem jest sama kwestia zatrudniania nauczycieli na umowach o pracę.
Obecnie placówki, przedszkola i szkoły zatrudniają wielu nauczycieli i specjalistów, którzy są przedsiębiorcami prowadzącymi własną działalność gospodarczą, prowadzą oni indywidualne praktyki, poradnie, czy też usługi oświatowe. Inne osoby z kolei są już zatrudnione na podstawie stosunku pracy u innych pracodawców, zaś dodatkowo prowadzą zajęcia w placówkach niepublicznych (np. w soboty-niedziele) i nie chcą bądź nie mogą jednocześnie być zatrudniane na umowach o pracę w kolejnych placówkach. Wreszcie, w tych szkołach pracuje na umowach-zlecenia duże grono nauczycieli-emerytów, którzy nie będą zatrudniani na umowie o pracę.
Proszę zatem o wyjaśnienie konkretnych wątpliwości i problemów:
1/ W jaki sposób ma postępować placówka w przypadku współpracy i dotychczasowego zakupu konkretnych usług od takich osób – specjalistów, pedagogów, psychologów czy logopedów, gdy nie chcą oni podejmować zatrudnienia na umowę o pracę. Dotyczy to np. niepublicznych szkół i przedszkoli, w których nie ma wymogu prowadzenia stałej pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a taka pomoc jest „zakupywana” doraźnie, w zależności od konkretnych potrzeb, bądź od indywidualnych specjalistów, bądź od wyspecjalizowanych poradni.
Ewentualne zmuszanie tych specjalistów do zawierania umów o pracę wydaje się naruszać konstytucyjne prawo do swobody zatrudnienia i swobody prowadzenia samodzielnej działalności gospodarczej, zagwarantowane przecież przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. I szerzej, jak ma postępować szkoła i placówka w sytuacji, gdy korzysta z określonej pomocy pedagogicznej sporadycznie, w zależności od potrzeb i okoliczności, a takiej pomocy udzielają wyspecjalizowane placówki, np. poradnie, czy indywidualni specjaliści. Czy w tych sytuacjach szkoła i przedszkole mogą „zakupić” usługi w wymiarze potrzebnym w danym momencie od specjalisty zewnętrznego lub poradni, czy np. muszą go zatrudnić na jeden dzień, aby wykonał swoje zadania wyłącznie w ramach stosunku pracy?
Zmiana przepisów w tym zakresie może prowadzić do zamknięcia możliwości korzystania z kompetentnej, wykwalifikowanej i doświadczonej kadry, która obecnie świadczy swoje usługi kilku placówkom, gdyż nie jest możliwe ani celowe ich zatrudnianie na etaty w ramach jednego pracodawcy.
2/ W jaki sposób placówka ma zatrudniać specjalistów dla prowadzenia wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, gdy te zajęcia odbywają się w miarę potrzeb i zgodnie z ustalanymi indywidualnie programami i potrzebami?
3/ Problemem jest zatrudnianie nauczycieli na umowie o pracę w szkołach zaocznych dla dorosłych, prowadzących kształcenie w formie zjazdów np. co dwa tygodnie, a także nauczycieli w innych szkołach w przedmiotach, których wymiar jest bardzo ograniczony.
Przykładami, jakie podają osoby prowadzące, są nauczyciele EDB w szkole, w wymiarze 1 godziny tygodniowo, dotychczas działające na umowie-zlecenia. Są to często emerytowani pracownicy służb mundurowych lub nauczyciele, łączący pracę w wielu placówkach.
Innym przykładem mogą być nauczyciele podstaw przedsiębiorczości w szkołach policealnych, gdzie wymiar godzin w semestrze (20 godzin w dwuletnim systemie nauczania) mógłby odpowiadać np. 1/80 czy 1/160 pełnego etatu.
Jakie są wobec tego rekomendacje MEN w zakresie zatrudniania tych nauczycieli w takim wymiarze obowiązków?
4/ Problemem jest również zatrudnianie nauczycieli praktycznej nauki zawodu, a kwestia ta dotyczy nauczycieli (o ile są w ogóle nauczycielami) przedmiotów zawodowych w różnych szkołach zawodowych i policealnych, jak księgowi, weterynarze, stomatolodzy, floryści, kosmetolodzy, pracownicy opieki społecznej i szereg innych zawodów. Osoby prowadzące praktyczne nauczanie zawodowe to są osoby wykonujące swoje zawody na co dzień, a nauczanie jest tylko dodatkowymi obowiązkami. Oczywiście, osoby takie nie wyrażają chęci i możliwości zatrudniania się na umowach o pracę ze szkołami, ponieważ prowadzą własną działalność gospodarczą lub są już zatrudnieni u pracodawców prowadzących tę działalność gospodarczą.
Jakie rozwiązania proponuje zatem MEN w tym zakresie, jak należy zatrudniać tego rodzaju nauczycieli?
5/ Następnym problemem jest zatrudnianie nauczycieli-emerytów, którzy prowadzą nauczanie w ograniczonym zakresie czasowym i zgodnie z aktualnymi potrzebami szkoły.
Czy MEN dostrzega ten problem i jakie proponuje rozwiązania, gdy zasady np. systemu emerytalnego lub wprost racjonalnego postępowania, uniemożliwiają zawieranie umów o pracę?
6/ Innym problemem jest możliwość, czy też brak możliwości, zatrudnienia nauczycieli na chwilowe zastępstwa dla nauczycieli nieobecnych, np. z powodu choroby.
Dotychczas szkoły mogły dosyć swobodnie zakontraktować takie zastępstwa czy czasowe zwiększenie obowiązków i czasu od osób wykonujących pracę na zlecenie czy samozatrudnionych. Nowy system uniemożliwiałby w praktyce skorzystanie z tych nauczycieli.
Proszę o informację, czy taka właśnie była intencja Ministerstwa Edukacji Narodowej, aby uniemożliwić szkołom możliwość korzystania z pracy nauczycieli na wolnym rynku zatrudnienia.
Jak Pani Minister widzi, nowe przepisy ustawy w praktyce powodują ogrom niejasności i wątpliwości, poddających krytyce poprawność przygotowanych przepisów oraz ich zasadność.
Proszę uprzejmie o rzetelne i wyczerpujące wyjaśnienie tych problemów. Jednocześnie zdajemy sobie sprawę, że jest to tylko pewien ich wycinek, a z pewnością w praktyce powstaną dalsze wątpliwości i problemy, których obecnie nie można jeszcze zdefiniować.
Z góry dziękuję za odpowiedź i łączę wyrazy szacunku.
Robert Kamionowski